Os desafios tributários do setor solar fotovoltaico

jan, 2020

*por Rodrigo Sauaia, Ronaldo Koloszuk e Fábio Nieves

Segundo dados da Agência Internacional de Energia Renovável (IRENA), a fonte solar fotovoltaica é a maior geradora de empregos renováveis do mundo, sendo responsável por 3,6 milhões (32%) dos 11 milhões de empregos renováveis do planeta. No Brasil, dados da Associação Brasileira de Energia Solar Fotovoltaica (Absolar) apontam que a tecnologia será responsável pela geração de mais de 109 mil empregos de qualidade entre 2012 e 2019. Olhando para o futuro, projeções da Bloomberg New Energy Finance (BNEF) apontam que, no ano de 2050, a solar fotovoltaica corresponderá a mais de 30% da capacidade instalada da matriz elétrica do País, com o potencial de gerar mais de 1 milhão de empregos à sociedade brasileira.

Atualmente, a solar fotovoltaica tem ganhado destaque nos noticiários, em razão da proposta da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) de revisar as regras da Resolução Normativa nº 482/2012, que regula a micro e minigeração distribuída e o Sistema de Compensação de Energia Elétrica (SCEE). Caso sejam implementadas as regras desequilibradas propostas pela Aneel de alteração da Resolução Normativa nº 482/2012, que impactam desmedidamente o mercado, as expectativas de desenvolvimento do setor poderão ser frustradas. No entanto, os desafios do setor solar fotovoltaico não se restringem às questões regulatórias. Olhando pelo aspecto tributário, há importantes temas que precisam ser abordados e merecem maiores esclarecimentos.

Atualmente, os principais suportes fiscais do setor são proporcionados por meio de tributos indiretos: ICMS, IPI, PIS e COFINS. Começando a abordagem do tema pelo ICMS e pelo IPI, o primeiro imposto, cobrado pelos Estados e pelo Distrito Federal (DF), onera a importação e circulação jurídica de mercadorias. Nesse sentido, destaca-se o entendimento atualmente vigente, de que a energia elétrica se classifica tributariamente como uma mercadoria. O segundo imposto, exigido pela União, agrava a industrialização e a importação de produtos industrializados.

Por meio do Convênio ICMS nº 101/1997, os Estados e o DF acordaram que não seriam exigidos o ICMS e o IPI, inclusive, na importação, relativos aos aquecedores solares de água, aos geradores fotovoltaicos, às células solares em módulos ou painéis, bem como sobre as partes e peças componentes dos geradores fotovoltaicos. O mesmo foi aplicado para partes, peças, equipamentos e sistemas de geração de energia eólica, participantes do mesmo Convênio.

Esta norma foi editada há 18 anos e precisa ser revisada e aprimorada para acompanhar a intensa evolução tecnológica vivenciada pelo setor solar fotovoltaico no período. Os sistemas mudaram e novos equipamentos e peças foram incorporados à tecnologia, sendo necessário adequar a redação do Convênio, para isentar tais componentes, hoje considerados imprescindíveis para a geração de energia elétrica a partir do sol: inversores, estruturas para o suporte de geradores, entre outros bens e, mais recentemente, baterias para o armazenamento de energia elétrica, este último parte da nova e mais recente fronteira de inovações do setor.

Reconhecendo o vasto potencial da tecnologia solar fotovoltaica na redução dos gastos públicos com energia elétrica e, simultaneamente, em proporcionar valiosos benefícios econômicos, sociais, ambientais e estratégicos às suas regiões, os Estados e o DF deram um passo adicional: por meio do Convênio ICMS nº 114/2017, estabeleceram as diretrizes para conceder isenção do ICMS nas saídas internas com equipamentos e componentes para geração de energia elétrica solar fotovoltaica, quando destinada ao atendimento do consumo de prédios próprios públicos estaduais.

Apesar de louvável em sua conceituação e do potencial de grande alívio no orçamento do Poder Público, tal Convênio teve impacto limitado, dado que apenas os Estados de São Paulo, Pará e Bahia aderiram à iniciativa. É preciso estender a iniciativa às outras 24 unidades da Federação, bem como à União e aos Municípios do País. Também seria fundamental aprimorar a redação deste Convênio, para que imóveis onde estão sediadas as autarquias e as fundações mantidas pelo Poder Público acessem as mesmas condições, com isonomia entre os agentes públicos do Brasil.

Os gastos operacionais do Estado Brasileiro são muito elevados, sendo uma das causas de atravancamento do desenvolvimento do País. Por isso, a diminuição nos custos com energia elétrica é matéria de indiscutível urgência à administração pública, razão pela qual as limitações existentes no Convênio ICMS nº 114/2017 requerem revisão, sob a ótica da eficiência e eficácia alocativa de recursos públicos.

Há também o Convênio ICMS nº 116/2015, com base na Resolução Normativa nº 482/2012, que autoriza os Estados e o DF a conceder isenção do ICMS incidente sobre a energia elétrica fornecida pela distribuidora à unidade consumidora, na quantidade correspondente à soma da energia elétrica injetada na rede de distribuição pela mesma unidade consumidora com os créditos de energia ativa originados na própria unidade consumidora no mesmo mês, em meses anteriores ou em outra unidade consumidora do mesmo titular, nos termos do SCEE.

Todavia, o Convênio nº 116/2015 abrange a compensação de energia elétrica produzida por minigeração apenas até 1MW e não se aplica ao custo de disponibilidade, à energia reativa, à demanda de potência, aos encargos de conexão ou uso do sistema de distribuição, e a quaisquer outros valores cobrados pela distribuidora. Com isso, foi mais restrito do que a Resolução.

Assim, a proposta é que o Convênio ICMS nº 16/2015 seja revisado, de forma a isentar: (i) a microgeração e a minigeração a partir de suas diferentes modalidades: geração local, autoconsumo remoto, múltiplas unidades consumidoras e geração compartilhada; e (ii) a compensação de energia elétrica produzida por minigeração até 5MW.

Além disso, não há sentido em exigir o ICMS sobre os encargos de transmissão TUSD e TUST, na medida em que o Poder Judiciário, em reiteradas vezes, tem declarado ilegal a cobrança do ICMS sobre a remuneração desses custos.

A Constituição Federal, em seu artigo 225, declara o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. A concretização desse princípio passa pelo Poder Público conferir tratamento diferenciado conforme o grau de impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. Ou seja, quanto menos onerosa ou prejudicial ambientalmente for a geração de energia elétrica, menor deverá ser a tributação incidente sobre ela, tema abordado no artigo 170 da Constituição Federal.

Portanto, é direito e dever constitucional que a geração de energia elétrica por tecnologias de baixo impacto, como a solar fotovoltaica, seja tributada de maneira proporcional e justa em relação ao seu baixo impacto ambiental no meio ambiente.

Não são pequenos os desafios, mas a Absolar tem adotado a postura ativa de interagir com todos os atores públicos, de modo que a tributação sobre a energia solar fotovoltaica seja realizada segundo as normas constitucionais e no melhor interesse da população e da sociedade.

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